Trump y los Aranceles: ¿Se redefine el poder del Ejecutivo en materia comercial?
La capacidad de la Casa Blanca para imponer aranceles dentro del marco legal e institucional actual, aunque es aún limitada, parece estar en evolución.
Desde su campaña, Donald Trump posicionó el proteccionismo comercial como un eje central de su estrategia económica y diplomática. Como si hiciera falta un argumento adicional para justificar su política comercial, los datos recientes de la Oficina de Análisis Económico (BEA) refuerzan la narrativa proteccionista de Trump. En 2024, el déficit comercial de EE.UU. aumentó un 17%, alcanzando los $918 mil millones, con un récord de importaciones en diciembre.
Mientras que las exportaciones crecieron un 3.9%, las importaciones aumentaron un 6.5%, ampliando aún más la brecha comercial. El déficit comercial con la Unión Europea (+12.8%) y México (+12.6%) ha crecido significativamente, lo que podría llevar a Trump a endurecer su postura con más aranceles bajo la premisa de corregir un comercio "desleal".
La decisión de imponer un arancel del 10% a las importaciones chinas y la amenaza de incrementar en un 25% los aranceles sobre México y Canadá han generado una polémica considerable sobre su validez legal. Para respaldar estas medidas, Trump ha recurrido a la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA, por sus siglas en inglés), un marco legal que hasta el momento no había sido utilizado para imponer aranceles de esta magnitud a países específicos.
El único antecedente similar en el que un presidente de EE.UU. recurrió a una normativa comparable para establecer aranceles se dio en 1971, cuando Richard Nixon utilizó la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917 (TWEA)—en la que posteriormente se basó la IEEPA—para imponer un arancel del 10% sobre todas las importaciones con el fin de enfrentar una crisis monetaria. Aunque la medida no estuvo dirigida a países específicos, sentó un precedente en el uso de facultades de emergencia para la aplicación de aranceles comerciales.
IEEPA: La Base de una Nueva Estrategia Comercial
En su primera orden ejecutiva sobre comercio, tras iniciar su segundo mandato, Trump instruyó al Representante Comercial de EE.UU. (USTR), al Secretario del Tesoro y a su Alto Consejero para Comercio y Manufactura a examinar las prácticas comerciales desleales. En una acción sin precedentes, dejó claramente establecido que se basaría en la Sección 1701 del Título 50 del Código de EE.UU., es decir, en la IEEPA, para aplicar sus medidas.
Históricamente, la IEEPA ha sido utilizada para congelar activos y restringir transacciones en situaciones de emergencia nacional, pero nunca para imponer aranceles. En 2017, Trump consideró usarla como herramienta en la renegociación del NAFTA, aunque finalmente no la implementó con ese propósito.
El uso de la IEEPA para imponer aranceles plantea dudas legales, ya que la ley exige que el presidente declare una "amenaza inusual y extraordinaria" contra la seguridad nacional, la política exterior o la economía del país. Si bien los tribunales han otorgado históricamente un amplio margen de maniobra al poder ejecutivo para determinar qué constituye una amenaza inusual y extraordinaria, su aplicación en aranceles no tiene precedentes.
Además, el control judicial sobre estas determinaciones suele ser limitado. La Corte Suprema de Estados Unidos, cuya composición actual es mayoritariamente conservadora, tiende a evitar intervenir en cuestiones de índole política. Por ello, en caso de una impugnación por parte de México, Canadá o China, es previsible que un desafío legal contra las acciones de Trump enfrente dificultades.
En el caso del anuncio de aranceles para México, Canadá y China, podría argumentarse – que de hecho se hizo – la existencia de una "amenaza inusual y extraordinaria" contra la seguridad nacional, la política exterior o la economía del país, cumpliendo así con los requisitos de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA). Sin embargo, surgen serias dudas sobre la base legal bajo la cual Trump pretende imponer los nuevos aranceles recíprocos, anunciados recientemente durante la visita del Primer Ministro japonés a Washington.
“Vamos a tener aranceles, en su mayoría aranceles recíprocos”, declaró Trump. “Serán probablemente aranceles recíprocos, donde si un país... nos cobra tanto, nosotros haremos lo mismo". “Porque creo que esa es la única forma justa de hacerlo. De esa manera, nadie sale perjudicado. Ellos nos cobran, nosotros les cobramos. Es lo mismo. Y parece que me estoy inclinando más hacia esa línea en lugar de un arancel de tasa fija”, dijo Donald J. Trump. Traducción propia.
La declaración de emergencia nacional en la frontera sur de los Estados Unidos, emitida el 20 de enero de 2025, y la identificación de una "amenaza inusual y extraordinaria"—requerida por la IEEPA—parecen insuficientes para justificar la imposición de aranceles recíprocos de carácter general. La IEEPA parece no constituir una base legal sólida para aplicar de manera indiscriminada aranceles que busquen igualar los gravámenes que otros países imponen a las exportaciones estadounidenses.
Para el caso específico de aranceles recíprocos no se ha invocado la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962, que permite imponer aranceles por motivos de seguridad nacional, como es el caso de los aranceles al acero y al aluminio, ni a la Sección 201 de la Ley de Comercio de 1974, que habilita medidas de protección ante importaciones en aumento que causen daño a la industria nacional.
Si bien el pasado 20 de febrero el USTR solicitó comentarios del público sobre prácticas comerciales extranjeras desleales y no recíprocas, no dejó claro si estos insumos serán utilizados como base para la aplicación de la Sección 301 de la Ley de Comercio de 1974. Esta disposición, en la mayoría de los casos, exige una investigación formal y consultas con el gobierno extranjero antes de la adopción de aranceles o medidas correctivas.
Por otro lado, aunque nueve congresistas republicanos han presentado ante el Congreso estadounidense el proyecto de "Ley de Aranceles Recíprocos", aún faltan varios meses para que, en caso de ser aprobado, se convierta en ley. Esto significa que Trump aún no cuenta con el respaldo normativo necesario para implementar la política de aranceles recíprocos que ha anunciado. Sin una base legal clara, su administración podría enfrentar desafíos tanto en los tribunales como en el Congreso, especialmente considerando los esfuerzos recientes para restringir la capacidad del presidente de imponer aranceles de manera unilateral.
El Rol del Congreso de Estados Unidos: ¿Un Contrapeso Efectivo?
Según la Constitución de Estados Unidos, el Congreso es el único facultado para establecer aranceles. Sin embargo, en las últimas décadas, ha cedido gran parte de su autoridad al poder ejecutivo, permitiendo que, desde 1974 las administraciones tanto republicanas como demócratas aprovechen esta flexibilidad.
Una de las principales vías por las cuales el Congreso ha delegado parte de su autoridad en materia de política comercial es a través de la Autoridad de Promoción Comercial (TPA, por sus siglas en inglés). La TPA establece un marco mediante el cual el Congreso otorga al Presidente la capacidad de negociar acuerdos comerciales bajo parámetros previamente definidos, comprometiéndose a someterlos a votación sin posibilidad de enmiendas.
Aunque la TPA no concede nuevos poderes al Ejecutivo, sí le otorga mayor agilidad y autonomía – de ahí que se le conozca como “fast track” – en la negociación de tratados comerciales al reducir la incertidumbre sobre su aprobación final, facilitando así la consecución de acuerdos internacionales. Aunque no fue empleado por la administración de Joe Biden, quien no buscó su renovación tras su expiración en julio de 2021, este mecanismo ha sido utilizado por casi todos los gobiernos estadounidenses desde mediados de los años setenta. A lo largo de su historia, ha desempeñado un papel fundamental en la negociación de acuerdos que eliminan barreras comerciales y establecen reglas contra prácticas desleales, al mismo tiempo que garantiza la supervisión y el derecho de decisión final del Congreso. Hasta el momento, el presidente Trump no ha solicitado su renovación, y sigue sin estar claro si lo hará, lo que deja abierta la incertidumbre sobre la dirección que tomará su política comercial en materia de acuerdos comerciales internacionales.
Por su parte, la IEEPA obliga al presidente a consultar con el Congreso "cuando sea posible" antes de ejercer sus poderes y a informar inmediatamente después de tomar acción. Sin embargo, si bien el Congreso puede desaprobar sus medidas, tiene pocas opciones para revocarlas. Puede tratar de anular la declaración de emergencia mediante una resolución conjunta, pero esta podría ser vetada por el Presidente, y anular dicho veto requeriría una mayoría de dos tercios en ambas cámaras, algo poco probable con la actual configuración política.
En la actualidad, el Congreso de EE.UU. está dominado por el Partido Republicano, que hasta ahora ha mostrado poca voluntad de limitar las acciones del presidente en materia comercial. Esto abre la posibilidad de una expansión del poder ejecutivo sin precedentes, permitiendo que el presidente imponga aranceles y sanciones bajo el pretexto de una emergencia nacional.
A medida que la nueva administración redefine el papel del poder ejecutivo estadounidense en el comercio global, con un impacto significativo en la economía y las relaciones internacionales, los socios comerciales de Estados Unidos se mantienen expectantes y cautelosos, a la espera de la consolidación de esta estrategia y de sus posibles repercusiones a largo plazo.
Por su parte, en el Congreso se tramitan dos iniciativas legislativas que buscan limitar la capacidad del presidente para imponer aranceles a aliados y socios comerciales.
El "Stopping Tariffs on Allies and Bolstering Legislative Exercise of (STABLE) Trade Policy Act", presentado por los senadores demócratas Chris Coons (D-DE) y Tim Kaine (D-VA), establece que el presidente solo podrá imponer nuevos aranceles a países que sean miembros de la OTAN, aliados principales no pertenecientes a la OTAN o que tengan un acuerdo de libre comercio con EE.UU. si el Congreso aprueba una resolución conjunta de autorización. Además, el proyecto de ley exige que cualquier solicitud de nuevos aranceles incluya una evaluación del impacto en la seguridad nacional, la política exterior y la economía, y que se justifique por qué no pueden lograrse los objetivos mediante mecanismos diplomáticos o de resolución de disputas comerciales.
En la Cámara de Representantes, los legisladores Suzan DelBene (D-WA) y Don Beyer (D-VA) han propuesto una iniciativa similar que restringiría la autoridad presidencial bajo la IEEPA para evitar que se utilice unilateralmente para imponer aranceles. Ambas propuestas responden a la preocupación de que los aranceles impuestos por Trump a México y Canadá podrían dañar las relaciones con aliados clave y encarecer productos para los consumidores estadounidenses.
El USTR y la Nueva Administración de Trump
Aunque el USTR históricamente ha sido el principal arquitecto de la política comercial de EE.UU., hay quienes tienen dudas sobre su rol en esta nueva administración.
Según algunos líderes del Comité de Finanzas del Senado, la participación del Representante Comercial de EE.UU. (USTR) en las discusiones sobre futuros aranceles dentro de la administración Trump será clave. Greer deberá garantizar que el USTR esté involucrado en cualquier decisión relacionada con aranceles y que estas sean debidamente reportadas al Congreso.
Durante su audiencia de confirmación, tanto el presidente del Comité de Finanzas, Mike Crapo (R-ID), como el miembro de mayor jerarquía, Ron Wyden (D-OR), coincidieron en que el USTR debe jugar un papel central en la política comercial. Sin embargo, Wyden expresó preocupaciones sobre la claridad del rol de Greer en la administración Trump, dado que otras figuras clave, como el secretario de Comercio Howard Lutnick y el secretario del Tesoro Scott Bessent, también tienen gran influencia sobre temas comerciales. A medida que avancen las negociaciones y se tomen decisiones sobre aranceles, la participación del USTR será un punto clave de interés para el Congreso y la comunidad internacional.
Un asunto que llama particularmente la atención es que para aumentar la recaudación de aranceles, Trump ha prometido crear el Servicio de Ingresos Externos, una agencia que estará bajo el control de los Secretarios de Comercio y del Tesoro. Esta decisión genera aún más dudas sobre el papel del USTR, que tradicionalmente lidera las negociaciones comerciales y la implementación de la política arancelaria.
El nombramiento de Howard Lutnick como Secretario de Comercio y su responsabilidad sobre la agenda arancelaria sugieren una redistribución del poder dentro de la estructura comercial del gobierno. Aunque la administración asegura que el USTR mantendrá sus atribuciones, el hecho de que los nuevos aranceles—incluidos los de la Sección 232—queden bajo el control casi exclusivo del Departamento de Comercio, deja en el aire cuál será su verdadera función en las decisiones estratégicas de comercio y negociaciones internacionales.
Si bien el USTR sigue supervisando la revisión del USMCA y los aranceles de la Sección 301 impuestos a China, su rol en la implementación de los nuevos aranceles recíprocos sigue sin definirse, lo que podría debilitar su influencia en la política comercial de EE.UU.
Conclusión: ¿Un Poder Ejecutivo Expansivo?
En el segundo mandato del presidente Trump, el poder del Ejecutivo en el comercio global parece estar expandiéndose o, al menos, redefiniéndose. El rol de la Oficina del Representante de Comercio de EE.UU. (USTR) no está del todo claro, el Congreso, aunque mayoritariamente republicano, enfrenta ciertas limitaciones para actuar, y el creciente déficit comercial se ha convertido en una justificación para nuevas medidas. Todo esto podría llevar a que su administración transforme radicalmente el enfoque arancelario de Estados Unidos.
No obstante, persisten dudas sobre si los fundamentos legales existentes serán suficientes para que Trump implemente su estrategia arancelaria o si su administración necesitará recurrir a nuevas herramientas legales que amplíen su autoridad. El uso de la IEEPA para imponer aranceles carece de precedentes claros; además, para implementar los aranceles recíprocos no se ha anunciado si se usarán las facultades otorgadas por las secciones 232, 301 y 201 de las leyes comerciales vigentes, ni se ha renovado la Autoridad de Promoción Comercial (TPA).
La falta de una base jurídica consolidada podría generar cierta resistencia política en el Congreso, desafíos en los tribunales o incluso impulsar la búsqueda de nuevas disposiciones legislativas que otorguen mayor margen de maniobra al Ejecutivo en materia comercial.
El panorama arancelario y comercial en Estados Unidos bajo la actual administración es tan dinámico que es probable que, para el momento en que se publique este análisis, ya esté desactualizado. Sin embargo, lo realmente preocupante es la gran incertidumbre sobre cuáles serán las próximas medidas que anunciará el presidente Trump en materia comercial, bajo qué autoridad las implementará y con qué socios comerciales las llevará a cabo. La rapidez con la que evolucionan las decisiones de política comercial refleja no solo la imprevisibilidad de las estrategias adoptadas, sino también su potencial impacto global.
Así, el éxito de la estrategia comercial en el segundo mandato de Donald Trump dependerá no solo de la voluntad política, sino también de la capacidad del Ejecutivo para sostener sus acciones dentro de un marco legal que, hasta ahora, sigue siendo incierto.
*Este artículo representa el análisis y la opinión personal del autor y no la de las organizaciones con las que esté o haya estado vinculado.